仍以许霆案为例，从上面的引用可以看出，原审和重审判决书对许霆案事实表述的全面性并不相同。

需要指出的是，尽管办理施工许可证领域的改善幅度很大，但其便利度排名仍然非常靠后，是10项一级指标便利度排名中最靠后的一项。第二，进一步深化税制改革，实施新一轮更大规模减税降费。

{15}在此态势下，中国吸引外资竞争面临双重冲击：一方面，受发达经济体再工业化和贸易保护主义影响，在先进制造业和现代服务业引资中面临美、日、德等发达经济体高技术优势的冲击。根据世界银行《2019年营商环境报告》，就总体便利度排名而言，2018年，中国在所比较的190个经济体中排名第46位，较之2012年的第91位前移了45个位次，其中，从2017年到2018年，短短一年时间便大幅前移了32个位次，其改善幅度居东亚太平洋地区首位、全球第三位。短板类，包括办理施工许可证、纳税和获得信贷等3项指标。如市场体系仍不够健全，市场竞争不够中性，市场开放力度还有待于进一步加大，市场准入门槛还有待于进一步降低，等等。另一方面，受新兴经济体招商引资政策影响，在中低端制造业引资中面临印度尼西亚、越南等周边新兴经济体低劳动力成本优势的冲击。

第一，以深化放管服改革为抓手，对办理建筑许可证、纳税等事项大幅精简审批手续、压缩办理时间、降低办理成本，提高企业办理施工许可、缴纳税费、获得水电气便利度。因此，进一步提高营商环境的便利化水平，是加快培育国际竞争新优势的重要任务。从81年《决议》《立法法》等对于立法解释与司法解释范围的划分即可管窥，既有的法律解释体制本拟以立法解释为主导，但现实情况与之大相径庭：一方面，全国人大常委会制定立法解释的频率极低，(59)立法解释权长期处于休眠状态。

④文革结束后，1979年《人民法院组织法》对55年《决议》就司法解释问题所作出的规定进行了修改，其第33条规定：最高人民法院对于在审判过程中如何具体应用法律、法令⑤的问题，进行解释。最高人民法院的解释与全国人民代表大会常务委员会的解释不一致时，以全国人民代表大会常务委员会的解释为准。与此同时，如何构建一个合理且切实有效的司法解释制度，则需要结合我国的立法体制、司法制度和现实等多方面因素，进行细致深入的考量。虽然根据81年《决议》的规定，国务院及主管部门有权针对不属于审判和检察工作中的其他法律如何具体应用的问题进行解释，但是，实际上，对不属于审判和检察工作中的其他法律如何具体应用的问题，国务院及主管部门基本上没有行使过此项权力，而是采取制定行政法规或规章的方式予以解决。

(62)例如，与民事司法解释数量庞大形成鲜明对照的是，直到2014年，全国人大常委会才制定了首部民事立法解释《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国民法通则〉第九十九条第一款、〈中华人民共和国婚姻法〉第二十二条的解释》。本文认为，为了解决目前司法解释制度存在的问题，有必要对该制度进行有针对性的结构优化。

汪全胜：《司法解释正当性的困境及出路》，《国家检察官学院学报》2009年第3期。为此，从55年《决议》起，我国的立法就力图将各种法律解释区分为两类：立法解释和具体应用解释，(44)而司法解释被归为具体应用解释。改革开放以来，立法工作高速推进，但是，由于历史欠账太多，为了在较短的时间内初步建立起法律体系，立法工作采取了宜粗不宜细的策略。而《立法法》第104条则规定，遇有该法第45条第2款规定的情况时，最高人民法院应当向全国人大常委会提出法律解释的要求或者提出制定、修改有关法律的议案，而在法律上，此应当实际上意味着必须。

目前，我国并不存在类似美国联邦最高法院的调卷令申请(petition for writ of certiorari)制度，使得最高法院有选择在统一法律适用方面具有普遍意义的案件的权力。还有论者也认为，指导司法工作，统一法律适用，是我国司法解释的基本功能。换言之，如果司法解释只能发生在司法过程中，也即发生在法院裁判诉讼案件的过程中，(50)如果最高人民法院只被允许根据其亲自审理的案件制定司法解释，则司法解释制度在统一法律适用方面的现实意义将因此大打折扣。(32)2000年《立法法》第43条规定：国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、***、直辖市的人民代表大会常务委员会可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求。

司法解释制度自建立以来，虽然被不断完善，但在实施过程中依然出现这样或那样的问题，根本原因在于有关立法对该制度缺乏清晰的定位和必要的规制，修改后的《立法法》虽然在此方面作出了一定的努力，但正如本文的分析所揭示的，其意义仍然相当有限，一些固有的问题并未得到解决。(21) 又如，《民法通则》第130条规定了构成共同侵权应当承担连带责任，但是并没有明确共同侵权的构成要件和类型，这给审判实践造成了一定的混乱。

此外，被列入常委会会议议程的法律案还要经过审议、表决等程序方能最终通过。(二)法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。

(19)参见王维澄：《第九届全国人民代表大会法律委员会关于〈中华人民共和国合同法(草案)〉审议结果的报告——1999年3月14日在第九届全国人民代表大会第二次会议主席团第三次会议上》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》，1999年第2期，第157-158页。前者如《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》对行政诉讼受案范围的明确，对《行政诉讼法》中的国家行为，具有普遍约束力的决定、命令，法律规定由行政机关最终裁决的行政行为等概念的含义的明确等。⑦第五届全国人民代表大会第二次会议通过几个法律以来，各地、各部门不断提出一些法律问题要求解释。长久以来，对于这样一项影响重大的制度，在法律上却缺乏充分的规范，由此产生的一些问题，也招致了诸多批评。根据81年《决议》，广义的立法解释不仅包括全国人大常委会对法律进行的解释，也包括省级人大常委会对地方性法规进行的解释。换言之，如果修改后的《立法法》禁止最高人民法院针对该法第45条第2款规定的情况制定司法解释的目的是否认司法解释如立法解释般具有普遍性的法律效力，则这种否认事实上归于无效。

但是，由于有关机关对这一规定有不同意见，后来删去了。(17) 又如，对于雇员在雇佣活动中致人损害的情况，雇主承担何种责任，《民法通则》等未予以规定。

广义的司法解释不仅包括最高人民法院发布的法律解释，也包括最高人民检察院发布的法律解释(又被称为检察解释)，以及最高人民法院与最高人民检察院联合发布的法律解释。(41)1954年《宪法》第31条规定，解释法律属于全国人大常委会的职权。

(57)由此，除了不得与法律的明确规定相反，不得超越权限填补法律漏洞而造法，也成为对司法解释的规范性要求。(52)参见《监督法》第31至33条。

(35)最高人民法院在提出法律案时也应当注意所提法律案应当与本部门有关。(56)参见信春鹰：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于司法解释集中清理工作情况的报告——2013年4月23日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二次会议上》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2013年第3期，第475页。提请1999年10月九届全国人大常委会第十二次会议审议的《立法法(草案)》曾规定：凡属于人民法院在审判工作中具体应用法律的问题，由最高人民法院解释。(58)这导致在整个法律体系中，存在针对司法解释的不同标准：司法解释备案审查制度仍然将关注点聚焦于司法解释是否与法律的明确规定不一致，《立法法》则不仅要求司法解释不得与法律的明确规定不一致，而且要求司法解释不得超越权限造法。

《立法法》修改后，已有论者对该法第104条所蕴含的价值和意义予以了充分肯定，③然而，对于《立法法》修改后司法解释制度仍然存在的问题，学界却缺乏必要的关注和认识。第一，综合2000年《立法法》第42条(31)和第43条(32)的规定来看，遇有该法第42条第2款规定的情况时，最高人民法院可以(不是必须)向全国人大常委会提出法律解释的要求，换言之，最高人民法院有权向全国人大常委会提出法律解释的要求。

3.将有关政策明确为裁判依据 依据政策司法，是新中国成立以来人民法院行使审判权的重要方式，政策不仅是各级法院裁判具体案件的重要依据，(15)也是最高人民法院制定司法解释的重要依据。(61)无论是立法解释，还是具体应用解释，均应当针对法律文本在执行过程中出现的具体情况进行。

另一方面，这种规制本身并不切合中国司法制度的现实状况。主要内容包括以下四方面：第一，最高人民法院作出的属于审判工作中具体应用法律的解释，应当主要针对具体的法律条文，并且应当符合立法的目的、原则和原意。

这意味着，针对《立法法》第45条第2款规定的情况，最高人民法院虽然无权直接进行解释，但通过提出法律案及法律草案，可能对这些情况涉及的问题的解决产生影响。⑧在《立法法》修改前，1979年《人民法院组织法》先后于1983年、1986年、2006年历经三次修改，其关于司法解释问题的规定的表述始终未变。多年来，司法解释制度之所以能够在统一法律适用等方面发挥不可或缺的积极作用，其中一个重要原因即在于，最高人民法院并非囿于其自身审理的案件，而是针对各级法院在司法审判中遇到的典型法律适用问题而制定司法解释，这是使司法解释对于各级法院的司法审判具有普遍性的指导意义的关键所在。(21)参见宋晓明、刘竹梅、张雪楳：《〈最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定〉的理解与适用》，《法律适用》2008年第11期，第20页。

换言之，无论是司法解释，还是立法解释，均须主要针对法律条文且符合立法的目的、原则和原意，而立法解释的实际状况也的确如此。然而，目前的司法解释制度仍然存在结构性缺陷，主要包括：司法解释范围与立法解释范围的界分不合理且缺乏现实可行性，司法解释备案审查制度与修改后的《立法法》对司法解释进行的规制不匹配。

(50)贺日开：《司法解释权能的复位与宪法的实施》，《中国法学》2004年第3期，第7页。为避免出现解释上的冲突，针对共同遇到的法律适用问题，最高人民法院与最高人民检察院应联合作出法律解释。

然而，与法规、规章等立法的制定机关的立法权限在《立法法》上有明确规定，故其是否构成越权立法存在明确的判断标准相比，司法解释具有特殊性：首先，司法解释权显然不属于立法权。司法解释应当针对司法审判过程中出现的典型的具有普遍意义的法律适用问题而进行。